By Velomahanina Razakamaharavo and Lalatiana Rakotondranaivo
24/05/2023
Land Conflicts in Madagascar: A Struggle for Land and Property Rights
A conflict can be defined as a complex situation involving two or more actors with incompatibilities. Such conflicts can manifest in either latent or visible forms and have the potential to escalate into violence. According to the findings of a survey conducted by the NGO Obs Mada, approximately 25% of conflicts in Madagascar are related to land disputes. The prevalence of these land conflicts in the country highlights their significance as a societal issue, especially when intertwined with political dimensions. Land, being one of the most crucial resources, becomes a focal point of contention for communities. Given that roughly 80% of the population resides in rural areas and depends on agriculture for their livelihoods, the prosperity of the land (including its water, agricultural products, and mining potential) directly impacts their well-being.
Colonial legacy
The colonial legacy in Madagascar has left a lasting impact on the land ownership and governance systems. Prior to the colonization which commenced in 1896, the land was under the control of the kings and queens, who wielded authority over it. However, with the arrival of French colonialism, new land management practices were introduced. The French established a dedicated land registration unit, creating the Torrens registration system and cadastre. These measures aimed to document land concessions granted to colonialists while also reserving certain meagre areas for the Malagasy people. Unfortunately, during the colonial period, a significant portion of productive arable land, estimated to be about one-fifth, was forcefully expropriated by the French. This resulted in a profound imbalance of land ownership. Additionally, in 1921, a legal division was instituted, distinguishing between registered land and land governed by customary law. These policies posed significant challenges for the Malagasy population in their quest to obtain land titles, as the laws were primarily designed to favor the interests of the colonialists and not the indigenous people. Despite various attempts at reform, these rules and practices originating from the colonial era persist within the contemporary Malagasy land system. The legacy of inequality and limited access to land continues to affect the population. Mr Eric Raparison, the coordinator of Sehatra Iombonana ho an'ny Fananan-tany, highlights that since 1960, after Madagascar gained independence, the state encouraged Malagasy individuals to cultivate the land. However, stringent requirements, such as a minimum residency period of ten years, made it particularly challenging for them to secure land titles.
A constant struggle
The case of a family living in the capital illustrates the frequent occurrence of land conflicts among heirs. Virginia's family inherited a piece of land, with several individuals owning shares of it. At some point, one of the heirs decides to sell his share and also sells a portion of the land that does not belong to him. This individual manages to create a deed of sale with a company that purchases the land using false documents. Virginia's family lodged a complaint with the fokontany, the nearest local government structure, in search of a solution. According to her, the officials at the fokontany collaborated in the creation of false documents to facilitate the sale. However, despite their efforts, Virginia's family failed to win the case. Subsequently, they decided to take the matter to court. Legal proceedings were initiated, but due to a lack of financial means to hire a lawyer, the family had to suspend the case. At present, the family continues to use the land for their activities because the new buyer has not yet taken possession of it. Virginia and her family desired to meet the buyer, but they have been unable to do so as they are unsure how to contact them.
In the case of Virginie and her co-heirs, they had to resort to legal action and take the case to court because their attempts at reconciliation within the family and the intervention of the fokontany were unsuccessful. This is a common path taken by individuals facing conflicts, including land disputes. Typically, conflicts are initially addressed within the community and escalated to the fokontany level if no resolution is reached. According to a fokontany official, the institution's role is to facilitate understanding and seek an amicable resolution between the conflicting parties. However, in the absence of an agreement, the concerned individuals must file a complaint with the court.
Traditions
In Malagasy tradition, the resolution of conflicts often involves the intervention of community elders, as explained by Tangalamena Botozafisoa Jules. According to him, when there is a problem within the community, the elders take charge without the involvement of police, gendarmes, or courts. The elders, who have a deep understanding of the community, first step in to mediate the conflict. They summon the parties involved and hold meetings in the presence of community members. Decisions are made to prevent the recurrence of conflicts, and sanctions are imposed on those found at fault. If the individual continues to offend, further measures will be taken by the community. According to Mr. Botozafisoa, this traditional practice has proven effective. However, it has gradually been replaced by the application of the law, which he believes creates more problems than solutions. He argues that structures such as the fokontany (local administrative unit) and the police do not adequately address conflicts because they struggle to distinguish between truth and falsehood.
This mediation by the elders is also practiced by the fokontany, according to Mr Randriamboavonjy Joseph, President of Fokontany Ikopakely in Ambohitrimanjaka. He explains that they make efforts to reconcile conflicting parties. In cases of land conflicts where two parties claim ownership with supporting documents, they aim to identify the root cause of the problem by gathering information from witnesses. If the conflicting parties are co-heirs, the fokontany seeks a resolution through the division of the land or the crops that have been produced on it. However, if both sides are unwilling to share, they advise the parties to pursue legal recourse by taking the matter to court.
Types of conflicts and procedures for obtaining land titles
There are various types of land conflicts in Madagascar. One such case is when land is unclaimed but can be considered as belonging to the State. According to Malagasy law, individuals who have occupied and cultivated the land for a substantial period of time can apply for a land title. If they can demonstrate that they have been working the land for over 10 years in rural areas or over 20 years in urban areas, they are eligible to apply for a state land title. During this legal process, the estates department represents the state, and if the application is unsuccessful, the Ministry of Spatial Planning handles the claims.
Another case involves land in rural areas that is owned by the State but lacks formal titles and is traditionally associated with ancestors. In such situations, the rural communes, which are administrative units of the state, play a role in providing land titles. The Birao Ifotony ny Fananan-tany or BIF (Local Land Office) within the commune makes the decision to grant titles by ensuring that all the necessary documents are legally valid. The communal council, which includes a small court, adjudicates disputes and determines the allocation duration for each party involved. Once the BIF documents are signed by the mayor, they can be utilized to claim land titles from the state within 15 days by presenting them in court.
In certain scenarios, individuals may cultivate land without possessing legal title or ownership. In such cases, they need to initiate an acquisition prescription process through the court. Additionally, the municipality is required to certify that they have worked on the land for a period exceeding 10 years. As stated by lawyer Master Raoelina Fanomezantsoa Christian, once they have obtained the acquisition prescription from the court, they can transfer the ownership of the land title to reflect their efforts and occupation.
But Madagascar has also witnessed numerous instances of land grabbing perpetrated by large companies, including mining companies.
On the mining sector
Until now, the mining code and the land law have been complementary in Madagascar. According to the 2005 law, anyone holding a mining permit cannot commence mining operations without reaching an agreement with the occupants of the land, even if they do not possess land titles. While mineral resources technically belong to the State, they are ultimately owned by Malagasy citizens rather than civil servants. Individuals who have made developments on the land, even without formal land titles, are protected by this law. It is the responsibility of the municipality where a mining area is defined to identify the occupants within the mining cadastre. This census is conducted prior to the arrival of mining operators to facilitate negotiations between the parties involved.
The civil society conducts a parcel census within the mining perimeter to gather information about land ownership and occupants. Subsequently, a good neighbourly contract is established to foster social harmony between farmers, the local population, and mining operators, with the aim of preventing conflicts.
Given that mining activities have long-lasting effects on the land, such as up to 30 years, it is suggested that it is necessary for royalties to be paid to the municipality. Additionally, the operating company is required to develop a Corporate Social Responsibility (CSR) plan, recognizing that mineral resources are non-renewable. The interests of the Malagasy population should be prioritized, but unfortunately, in some cases, mining activities have led to impoverishment and harm to the local communities.
Challenges: Why do land conflicts persist in Madagascar?
According to Mr Eric Raparison, the National Coordinator of the civil society organization Solidarité des Intervenants du foncier (SIF/ Solidarity of Land Stakeholders), land conflicts persist in Madagascar due to the absence of a clear and comprehensive land use planning policy, inadequate land acquisition policies, and insufficient protection of land ownership rights.
Policies regarding land ownership in Madagascar lack clarity. The law states that citizens have the right to apply for land from the state. However, despite the increasing number of Malagasy youth entering the job market each year, there is no policy that acknowledges this reality or provides them with land. It is worth noting that 80% of the Malagasy population are farmers or young individuals from this demographic, highlighting the need for policies that consider their needs. This is where spatial planning policies play a crucial role in addressing conflicts. Such policies would involve allocating land for Malagasy families and future generations, with designated areas for agriculture to ensure food security and irrigation, prohibiting the construction of houses on agricultural land.
The World Food Programme states that there are approximately 10 million hectares of land in Madagascar that can be utilized for agricultural purposes. However, only 30% of this land is currently being cultivated by the Malagasy population. This is not due to laziness on the part of the Malagasy people but rather their reluctance to settle in remote areas where there is a lack of security, basic amenities such as schools and water access, and other challenges. The responsibility for addressing these issues lies with the State, which should utilize taxes and invest in spatial planning and public infrastructure of general interest. Unfortunately, there has been a lack of serious and effective land-use planning policies, and if any policies do exist, they have not been adequately implemented. This is evident from the insufficient allocation of funds in the state budget. For instance, in the 2022 amending finance law, the Ministry of Spatial Planning received a mere 253,493,360 Ar (approximately 2.35% of the State budget).
What to do?
The legal instruments mentioned by Mr. Raparison will indeed play a significant role in facilitating land acquisition and organizing land use according to the needs of the Malagasy population. Implementing these policies will not only address the land conflicts but also help mitigate the illegal acquisition of land by large international corporations seeking to profit from Madagascar's resources. By establishing clear regulations and guidelines, these policies will contribute to ensuring that land is allocated and utilized in a manner that benefits the local population and protects their rights.
Municipalities, as administrative units of the State, play a central role in land use planning and acquisition policies. They have primary responsibility for issuing land titles and collecting property taxes. Mr. Raparison suggests that reforms are necessary, and one approach is to ensure that municipalities harmonize three key policies: spatial planning, land titling, and tax collection. It is essential for municipalities to have a clear spatial planning strategy and conduct comprehensive inventories of land within their respective areas to identify landowners and properly allocate areas for agricultural activities. This proactive approach helps prevent land conflicts and secure the future for the next generation. Failing to do so would create a risk of foreign entities exploiting Malagasy land for their own interests and economy, while also increasing the likelihood of internal conflicts among the Malagasy people over limited and fragmented land resources.
Par Velomahanina Razakamaharavo et Lalatiana Rakotondranaivo
24/05/2023
Conflits fonciers à Madagascar : Un combat pour la terre et les droits de propriété
Un conflit peut être défini comme une situation impliquant deux ou plusieurs acteurs ayant des intérêts différents ou divergents, qu'ils soient apparents ou latents. Malheureusement, ces conflits peuvent souvent dégénérer en violence. Selon une enquête menée par l'ONG Obs Mada sur les conflits à Madagascar, il a été constaté que 25% de ces conflits étaient liés à des litiges fonciers. Les conflits fonciers sont une réalité fréquente à Madagascar, constituant un problème majeur au sein de la société. De plus, lorsque ces conflits prennent une dimension politique, ils ont tendance à s'aggraver. La terre représente l'une des ressources les plus précieuses pour lesquelles les communautés se battent ardemment. Dans un pays où près de 80% de la population vit en milieu rural et dépend de l'agriculture pour sa subsistance, les richesses de la terre (telles que l'eau, les produits agricoles, les mines, etc.) jouent un rôle essentiel dans leur vie quotidienne.
Héritage coloniale
Avant la colonisation de Madagascar en 1896, les rois et les reines exerçaient le pouvoir sur les terres et les gouvernaient. Le colonialisme français a introduit la gestion des terres à Madagascar. Les Français ont créé une unité chargée de l'enregistrement foncier. Pendant la période coloniale, on estime que les Français ont exproprié par la force environ 20% des terres arables en production. Ils ont mis en place le système d'enregistrement Torrens et le cadastre pour enregistrer les concessions foncières accordées aux colons, tout en réservant également quelques terres pour les Malgaches. En 1921, une distinction juridique a été établie entre les terres enregistrées et les terres détenues selon le droit coutumier. Il était particulièrement difficile pour les Malgaches d'obtenir des titres fonciers, car ces lois n'étaient pas conçues pour eux. Malgré diverses tentatives de réforme, ces règles et pratiques persistent dans le système foncier malgache contemporain. Selon Eric Raparison, coordinateur national du Sehatra Iombonana ho an'ny Fananan-tany, en 1960, l'État a encouragé les Malgaches à cultiver des terres et ils ne pouvaient obtenir des titres que s'ils avaient vécu plus de 10 ans sur ces terres.
Un combat constant
Le cas d'une famille habitant la capitale illustre un scénario fréquent de conflit foncier entre héritiers. La famille de Virginie a hérité d'un terrain, dont plusieurs membres sont propriétaires. À un moment donné, l'un des héritiers décide de vendre sa part et met également en vente la partie du terrain qui ne lui appartient pas. Il parvient à établir un acte de vente avec une entreprise qui achète le terrain en utilisant de faux documents. La famille de Virginie se rend alors au fokontany, la structure étatique locale la plus proche, pour trouver une solution. Selon eux, les responsables de ce fokontany ont collaboré à la création de faux documents afin de faciliter la vente. N'ayant pas obtenu satisfaction, Virginie et sa famille décident de porter l'affaire devant le tribunal. Une procédure est entamée, mais faute de ressources financières pour payer un avocat, la famille est contrainte de suspendre la procédure. La famille continue d'utiliser le terrain pour le moment, car le nouvel acquéreur n'y a pas encore touché. Virginie et sa famille ont tenté de rencontrer l'acheteur, mais n'ont pas réussi à entrer en contact avec lui.
Dans le cas de Virginie et des autres cohéritiers, ils ont dû recourir au tribunal car les tentatives de réconciliation au sein de la famille et l'intervention du fokontany n'ont pas abouti. Ce parcours est généralement suivi par ceux qui sont confrontés à des conflits fonciers. En règle générale, les litiges sont résolus au sein de la communauté, puis portés au niveau du fokontany si aucun accord n'est trouvé. Selon un responsable du fokontany, le rôle de cette institution est de faciliter un accord entre les parties en conflit. L'objectif est de résoudre l'affaire à l'amiable. En cas d'échec de conciliation, les parties concernées déposent une plainte auprès du tribunal.
Traditions
Selon le Tangalamena, Botozafisoa Jules, dans la tradition malgache, la résolution des conflits nécessite l'intervention des aînés de la communauté : "En cas de problème au sein de la communauté, les aînés prennent en charge l'affaire, sans intervention de la police, de la gendarmerie ou des tribunaux ... La solution réside entre les mains des aînés du village. Ils interviennent en premier. Les responsables des fokontany ne connaissent pas la communauté aussi bien qu'eux. Les aînés convoquent les parties en conflit en présence des membres de la communauté. Ils prennent des décisions afin d'éviter que les conflits ne se reproduisent. Des sanctions sont prononcées à l'encontre de celui qui est en faute, et en cas de récidive, la communauté prendra des mesures." Selon lui, cette pratique est efficace, mais elle a été progressivement remplacée par l'application de la loi, ce qui crée plus de problèmes que de solutions. Toujours selon M. Botozafisoa, les structures telles que les fokontany et la police ne parviennent pas à résoudre les problèmes, car elles ne permettent pas de distinguer le vrai du faux.
Cette médiation réalisée par les aînés est également pratiquée par les fokontany, comme l'explique M. Randriamboavonjy Joseph, président du Fokontany Ikopakely à Ambohitrimanjaka : "Nous essayons de réconcilier les parties en conflit. Lorsqu'il s'agit d'un conflit foncier où deux protagonistes prétendent tous les deux être propriétaires d'un terrain, preuves à l'appui, nous cherchons à identifier l'origine du problème et faisons appel à des témoins. Si ce sont des cohéritiers, nous demandons à un partage du terrain ou des récoltes qui y ont été produites. Si les deux parties ne souhaitent pas partager, ils portent le problème devant le tribunal.”
Types de conflits et procédures pour obtenir des titres fonciers
Il existe différents types de conflits fonciers à Madagascar. Tout d'abord, il y a le cas des terres sans propriétaire clairement défini, mais qui sont considérées comme appartenant à l'État. Selon la loi malgache, les personnes ayant occupé ces terres pendant une longue période et les ayant exploitées peuvent demander à en devenir propriétaires. Elles peuvent obtenir un titre foncier de l'État en prouvant qu'elles ont travaillé cette terre pendant plus de 10 ans (dans les zones rurales) ou plus de 20 ans (dans les zones urbaines). Dans cette procédure légale, le Service des Domaines représente l'État, et en cas d'échec, le Ministère de l'Aménagement du Territoire traite les revendications.
Un autre cas concerne les terres rurales qui appartiennent à l'État mais n'ont pas de titres clairs et sont traditionnellement héritées des ancêtres. Dans ce cas, les communes rurales, en tant qu'unités administratives de l'État, avec leur Bureau local foncier appelé "Birao Ifotony ny Fananan-tany" ou BIF, prennent la décision de délivrer des titres fonciers en vérifiant la légalité des documents. Le conseil communal dispose d'un tribunal local qui statue sur les litiges entre les parties et définit la durée allouée à chacune. Le maire signe les documents du BIF, et ces documents peuvent être utilisés pour demander le titre foncier à l'État dans un délai de 15 jours devant un tribunal.
Dans d'autres situations, des individus travaillent des terres sans titres ni propriétaires clairement identifiés. Dans ces cas, ils doivent entamer une procédure de prescription d'acquisition auprès du tribunal. Une fois de plus, la commune doit attester qu'ils ont travaillé les terres pendant plus de 10 ans. Selon l'avocat Maître Raoelina Fanomezantsoa Christian, une fois que cette attestation est obtenue du tribunal, ils peuvent devenir propriétaires des terres qu'ils ont exploitées en faisant modifier le titre de propriété.
Cependant, Madagascar a également connu de nombreux cas d'appropriation de terres par de grandes entreprises telles que des compagnies minières.
En ce qui concerne le secteur minier
Jusqu'à présent, le code minier et la loi foncière se complétaient mutuellement. Celui qui détient un permis minier ne peut pas commencer l'exploitation sans obtenir un accord avec les occupants du terrain, même si ces derniers ne possèdent pas de titres fonciers (selon la loi de 2005). Bien que les ressources minières appartiennent à l'État, elles ne sont pas réservées aux fonctionnaires, mais aux citoyens malgaches. Les personnes qui ont entrepris des travaux de mise en valeur, même sans avoir de titres fonciers, sont protégées par cette loi. Il incombe à la commune où un périmètre minier est défini de recenser les occupants dans le cadastre minier. Ce recensement est effectué avant l'arrivée des exploitants, ce qui permet d'entamer les négociations.
La société civile effectue un recensement parcellaire dans le périmètre minier. Après cela, il est possible de conclure un contrat de bon voisinage afin d'établir une harmonie sociale entre les exploitants et la population locale, et ainsi éviter les conflits.
Étant donné que les activités minières ont un impact sur la terre pendant une période de 30 ans après l'exploitation, des redevances doivent être versées à la commune. Une entreprise exploitante doit établir un plan de Responsabilité Sociétale de l'Entreprise (RSE), car les ressources minières ne sont pas renouvelables. Les intérêts communs devraient profiter à la population malgache. Cependant, dans certains cas, ces activités minières entraînent l'appauvrissement et des dommages pour les populations locales.
Pourquoi les conflits fonciers persistent-ils à Madagascar ?
Selon Mr Eric Raparison, les conflits fonciers persistent en raison de l'absence d'une politique claire et solide d'aménagement du territoire, ainsi que de politiques d'acquisition de terres et de droits de propriété foncière.
Les politiques relatives à la propriété foncière ne sont pas suffisamment définies, et la loi se contente simplement d'affirmer que les citoyens ont le droit de demander des terres à l'État. Cependant, chaque année, le nombre de jeunes Malgaches entrant sur le marché du travail augmente. De plus, environ 80 % de la population malgache sont des agriculteurs ou des jeunes issus de cette partie de la population. Malheureusement, il n'existe pas de politique qui tienne compte de cette réalité ou qui leur octroie des terres. C'est là que l'importance d'une politique d'aménagement du territoire se manifeste afin de résoudre ces conflits. Ces politiques devraient concerner l'attribution des terres que les Malgaches doivent transmettre à leurs familles et aux générations futures. Certaines terres pourraient être réservées à des fins agricoles, interdisant ainsi toute construction pour garantir la sécurité alimentaire et permettre l'irrigation.
Le Programme Alimentaire Mondial affirme que 10 millions d'hectares de terres à Madagascar pourraient être utilisés à des fins agricoles. Cependant, les Malgaches n'exploitent que 30 % de ces terres. Ce n'est pas parce que les Malgaches sont paresseux, mais plutôt parce qu'ils ne veulent pas vivre dans des endroits éloignés où règne l'insécurité et où il n'y a ni écoles ni accès à l'eau, etc. L'État est responsable de cette situation, car il devrait utiliser les impôts collectés pour investir dans l'aménagement du territoire et les infrastructures publiques essentielles. Jusqu'à présent, il n'y a pas eu de politiques sérieuses et claires en matière d'aménagement du territoire, du moins si elles ont existé, elles n'ont pas été mises en œuvre. Cela se reflète dans le faible montant alloué à ces projets dans le budget de l'État. Par exemple, dans la loi des finances rectificative 2022, le ministère de l'Aménagement du Territoire a reçu une allocation de seulement 253 493 360 Ariary, soit environ 2,35 % du budget de l'État.
Que faire ?
Les instruments juridiques mentionnés par M. Raparison faciliteront l'acquisition de terres et organiseront leur utilisation en fonction des besoins de la population malgache. De plus, ces politiques réduiront les acquisitions illicites de terres par de grandes entreprises internationales cherchant à réaliser des profits à Madagascar.
Les communes et leur rôle en tant qu'unités administratives de l'État sont au cœur des politiques d'aménagement et d'acquisition des terres. Elles sont les premières responsables de ces politiques, car elles délivrent les titres fonciers et perçoivent les impôts fonciers. M. Raparison suggère que des réformes sont nécessaires, et l'une des façons de les mettre en œuvre est d'amener les communes à concilier trois politiques essentielles : l'aménagement du territoire, l'attribution des titres fonciers et la collecte des impôts. Les communes doivent établir un plan de planification clair et réaliser un inventaire de toutes les terres dans chaque localité afin d'identifier les propriétaires et de limiter ou de définir les surfaces allouées aux activités agricoles. Cette démarche vise à prévenir les conflits fonciers et à assurer l'avenir des générations futures. Si ces mesures ne sont pas prises, il existe toujours un risque que des étrangers s'approprient les terres malgaches à des fins personnelles et économiques, ce qui pourrait conduire les Malgaches à se battre entre eux pour de petites parcelles de terre inutiles.
